规制互联网金融生态不能仅靠金融监管

上海新金融研究院常务理事 李麟互联网金融是传统金融功能在与新兴的ICT技术叠加与嬗变的基础上所形成的，能够以便捷、低成本、高效率方式服务于互联网生态，既包括传统实体经济，又涵盖互联网制造、互联网贸易、互联网生活等新兴领域的新型金融模式。互联网金融生态是数个子系统以及环境要素构成的整体

上海新金融研究院常务理事 李麟

互联网金融是传统金融功能在与新兴的ICT技术叠加与嬗变的基础上所形成的，能够以便捷、低成本、高效率方式服务于互联网生态，既包括传统实体经济，又涵盖互联网制造、互联网贸易、互联网生活等新兴领域的新型金融模式。

互联网金融生态是数个子系统以及环境要素构成的整体。信息通信技术（ICT）是互联网金融生态发展的基础。互联网生活子系统、互联网生产子系统与互联网金融子系统三者紧密结合构成了互联网金融生态的整体，而建构在信息通信技术（ICT）之上的比特世界（Bit World）是互联网金融生态发展的核心驱动力量，是整个互联网金融生态的基石。

互联网金融生态促进金融普惠

互联网金融生态是一个具有自我演化特征的有机体系。互联网提供金融服务的边际成本近乎为零，理论上，互联网金融企业的边界可以无限大。互联网金融生态具有多边市场特点，能够建立激发同边网络效应和跨边网络效应的功能机制。在成本和效率方面，互联网金融生态能够提供超乎预期的客户体验。互联网金融生态信息结构更为复杂。“先下手为强”和“赢家通吃”是互联网金融生态市场竞争的重要特征。与传统经济模式不同，互联网金融生态在大数据、云计算、社交平台、移动互联网等新一代互联网技术的有力支持下，能够通过聚焦“长尾市场”，率先从个别互联金融产品的“一枝独秀”发展到形成一种新的互联网金融模式，从而实现快速的成长。因此，互联网金融生态不但能够提供低成本、广覆盖、高效率的金融产品和服务，而且还能提供差异化、个性化、定制化的金融产品和服务，因而能够在很大程度上促进金融普惠，增强金融对实体经济的支持力度。

当前，互联网金融在迅猛发展的同时，也呈现出“野蛮生长”的部分乱象。单纯从金融监管角度出发来对互联网金融生态进行规制是不全面的，也难以真正促进互联网金融生态的健康和可持续发展。必须从顶层设计的战略高度出发，构建一个针对互联网金融生态的规制框架，这对于促进互联网金融生态的健康和可持续发展具有重要的意义。

产业规制有助于提高互联网金融生态效率

根据互联网金融生态的特点，借鉴新规制经济学及互联网规制理论与实践的相关研究成果，我们认为对互联网金融生态的产业规制至少应包括以下原则。

首先，实施必要的反垄断规制，促进市场竞争效率提升。应该加强反垄断政策的前瞻性研究，更好地促进互联网金融生态的演化；合理界定互联网金融生态的垄断标准；根据平台经济学和双边市场特征，合理界定互联网金融生态的相关市场，并据此判断价格竞争是否是垄断性行为。

其次，激励性规制原则，促进互联网金融生态系统的内在优化和持续发展。对互联网金融生态的规制，一方面要着眼于长远发展，鼓励互联网金融生态领域内的基础设施建设，积极发挥政府的扶持和引导作用。另一方面，还应充分发挥市场的作用，不能过度干预而制造规制的权力，以保持互联网金融生态系统的充分竞争性和公平性，从而实现互联网金融生态的创新发展。

最后，坚持网络中立原则，避免市场失灵。从我国实际情况看，互联网金融生态圈中的各类互联网金融机构，就包括本身就提供网络服务，同时又提供互联网金融服务的电信运营商，这导致网络中立原则成为互联网金融生态发展中的一个重要问题。如果对此问题不予以规制，极有可能出现网络提供商、电信运营商对其他需要利用ICT技术、网络的互联网金融生态参与主体设置歧视性条款，如对带宽予以限制等，从而必将导致市场失灵。建议我国相关部门加大对网络中立原则在互联网金融生态演化发展中的应用研究，并在此基础上制定科学合理的规制原则，促进互联网金融生态的可持续发展。

填补法律规制空白需“多管齐下”

由于互联网金融生态是跨界、融合、创新的智能化系统，涉及领域较多，目前的法律体系难以全面有效地对其予以规制，在部分互联网金融模式和业务领域，甚至出现了法律规制的“真空地带”。总体来看，当前关于互联网金融规制的法律规范尚不成体系，适应性和针对性不强，迫切需要健全完善相关法律体系。考虑到立法、修法需要较长的时间，为更好适应和促进互联网金融生态的发展，建议尽快明确以下法律规制原则。

首先，将互联网金融生态纳入现行分业监管体制，尽快从立法层面明确界定互联网金融机构的法律地位、市场准入及退出机制。国务院应当发布《互联网金融监管分工指导意见》，按照已有分业经营、分业监管体制，将已有的互联网金融形态纳入现有的监管体制之中。在条件成熟的将来，与混业经营、混业监管相对应，互联网金融生态也可以由一个统一的监管机构监管，新的统一监管机构一会不仅包括原来的三会，还应当包括互联网技术监管机构（如工信部）的部分职能。此外，当前急需以立法的形式明确互联网金融机构的性质和法律地位，对其组织形式、资格条件、经营模式、风险防范和监督管理等做出规范。为促进互联网金融生态的健康和可持续发展，还应建立完善关于互联网金融机构市场退出机制的法律法规。

其次，确定金融消费者主权理念，加强互联网金融消费者权益法律保护。迫切需要借鉴英国FSA和美国《多德-弗兰克》法案的有益经验，建立统一的专门的消费者金融保护局，将对互联网金融消费者的保护职能纳入其中，以充分保护互联网金融消费者的安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权、人格尊严及民族风俗习惯得到尊重的权利、个人信息依法得到保护权、结社权和受教育的权利。

再次，赋予互联网金融消费者民事损害求偿权。这种惩罚性的赔偿不因承担了金融监管机关的行政罚款和人民法院判处的罚金而豁免。金融监管机关的行政罚款和人民法院判处的罚金应当优先支付给互联网金融消费者。在民事赔偿诉讼中应当采取举证责任倒置和集团诉讼。

另外，采取事前监管和事后监管相结合的原则，强化自律监管。应着力推动互联网金融机构建立内部控制度，推出相关的指引。推动互联网金融行业协会发展，通过加强行业自律，制定行业准则和规范，强化内部约束，来提升行业整体的信用度。

还应将行政规制和刑法规制有机结合，加大对违法犯罪活动的打击力度。根据实际情况，可以根据需要将新型的互联网金融犯罪纳入刑法调整范围。例如，应及时对《证券法》规定的超过200人即为公募的规定进行调整，可以将其扩大到2000人，甚至20000人，这才能适应互联网金融尤其是众筹发展的需要。

最后，构建适应互联网时代的互联网金融生态跨国司法体系。对于网上第三方支付、P2P网络众筹融资、新型电子货币等金融互联网新模式，《巴塞尔III》所确立的金融监管法律制度仍存在适用性问题。例如，从事新型互联网金融业务的公司，大多以商业公司而非以银行的身份开展业务，其行为规范并不受《巴塞尔III》中有关资本充足率、杠杆比率以及流动性监管等新规则的约束。在这样的国际金融法律环境下，势必造成银行与开展互联网金融业务的公司之间的不公平竞争，导致银行等传统金融机构的手脚被束缚。为了推动我国互联网企业包括互联网金融企业在全球的发展，应当从国家层面采取积极措施，构建有利于我国互联网企业发展的跨国司法体系，包括跨国民事诉讼、国际仲裁、国际执行、其他国家法律查明等制度。

积极探索金融规制新范式

从互联网金融生态的金融本质出发，我们认为科学有效的金融规制应体现以下原则。

首先，防范系统性风险，维护金融稳定，增强宏观调控的有效性。互联网金融机构一旦发生风险事件，不但会涉及其本身，更重要是会涉及平台所连接的多边市场，互联网金融的风险事件天然是系统性的，一旦发生必然会对经济社会稳定带来极大的冲击。

其次，应体现线上和线下一致性原则，防止监管套利。在持牌经营、业务准入、信息披露、监管标准等方面实现统一，防止监管套利、促进形成公平、有序的市场竞争环境，维护正常的金融秩序，更好地支持实体经济的发展。更进一步，在当前经济金融全球化的大趋势下，不少互联网金融企业已开始全球化经营，因此对于相同的互联网金融模式，对其在不同国别或区域内的经营也要实现监管的一致性，以更好地促进形成公平竞争的市场环境。

再次，加强监管协调，机构监管、功能监管和行为监管并重，积极探索互联网金融生态的新监管范式。当前宜以机构监管模式为主对互联网金融机构进行监管，未来则应推动监管模式由机构监管向功能监管转型，无论是当前还是未来，在实施机构监管和功能监管的同时，必须对互联网金融实施严格的行为监管，确保其行为合法合规，避免其恶意行为给正常的金融秩序带来毁灭性破坏。积极运用新技术手段，创新对互联网金融业务的监管方法。

同时，在强化市场治理的基础上，应坚持“栅栏原则”，确定系统重要性互联网金融机构标准，防范“大而不倒” 和“太复杂而不能倒”的风险。

最后，要探索实施负面清单监管模式，鼓励互联网金融创新，促进金融普惠。研究制定互联网金融业务的负面清单，注意结合互联网金融的技术特征和商业模式进行监管，适当提升对互联网金融的风险容忍度，对互联网金融创新的鼓励，必须以遵循前述的监管原则为前提。

（作者系浦发银行战略发展部总经理。本文节选自上海新金融院内部课题“互联网金融生态及规制研究”中期成果。）（编辑 廉薇）