打车软件之辩：政府该做监管平台还是调度平台

近期，交通部制定了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，并面向社会公开征求意见。《通知》公布后引起社会各界高度关注和广泛讨论

近期，交通部制定了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，并面向社会公开征求意见。《通知》公布后引起社会各界高度关注和广泛讨论。该《通知》征求意见截止日期为6月10日，目前，该截止日已过，滴滴打车和快的打车这两家中国最大的第三方手机叫车软件，均未对此通知做出评论。

6月14日，中国信息经济学会作为信息产业的行业组织，特邀经济学、法学、交通领域、互联网等领域的学者专家座谈。与会专家围绕政府到底应该扮演监管平台还是调度平台的角色、打车软件未来该如何获得良性发展等问题展开深入讨论。他们高度肯定了移动互联网技术与交通行业融合给社会带来的效益，针对交通部文件也提出了一些有价值的意见。

1政府只能发挥监管作用

王明明

中国信息经济学会

秘书长

我个人很喜欢滴滴和快的，说到需要加价叫到车，经济学里有“高峰定价”，因为在高峰时期本来很难打到车，车辆就这么多，道路就这样的拥挤情况，付高价，可能基础设施使用率更高，高价让需求更迫切的人可以使用到有限的设施。价格就是供求力量决定的，我们不能仅仅看出租司机要这么高的价没有良心，实际上还是由供求力量决定的。包括黑车，为什么会有黑车呢？那个地方就是没有出租车的供给。

但是否应该把出租车定位在普遍服务上？如果是普遍服务的话，真的要管制它；如果不是，就应该放开给市场力量决定。

另外我想提一个市场秩序的问题。我们在用打车软件的时候，不仅是政府关注，普通老百姓都说，哪有天上掉馅饼，好像感觉厂商有一个大大的阴谋，先把大家拢进来，形成垄断格局以后，可能会做一些不利于消费者的事情。其实，工业时代垄断形成是在生产端，生产端有一个很巨大的固定资本的投入，形成一个很大的生产能力。滴滴和快的也是垄断的格局，这种垄断的格局主要是在用户端，不是生产端，而是用户端有很强的网络效应，上面聚集的人越多，司机越多，乘客越多，这个平台会越做越好，这样也形成一个垄断，形成网络效应。

网络效应形成垄断格局，实际上还是会面临比较强大的潜在竞争的压力，用户体验不好了，补贴也取消了，就会有竞争压力。政府是不是对这种垄断有这么高的警惕性呢？实际上看起来是垄断的，但实际上，各种各样形式形成的垄断，资源独占，专利，包括成本特性形成的自然垄断，很多类型的垄断当要准备盘剥消费者的时候，实际上在补贴他的对手，给对手一个机会，最可怕的就是强制力量垄断，有可能是高度非制度化的，欺行霸市，强买强卖黑社会，还有高度制度化就是来自于政府的行政力量干预，对市场机会的垄断，消除了潜在的竞争对手。从这个角度讲，政府只能发挥监管作用，而且要注意监管的方式。

2统一终端扼杀技术创新

薛兆丰

北京大学法律经济学研究中心

联席主任

我有几点思考。第一，我不觉得出租车是公共品，因为即使是公共品，公共汽车和地铁尽量遵循谁用谁付，不应该用纳税人的钱付，出租车是比较奢侈应急的服务，遵循的原则仍然是用者支付，政府应该起的作用就是制定一个标准做一个监管，在这个意义上有一个城市名片的作用，费用应该由乘车人来付。

第二，补贴是不正当的竞争，排斥其他小的软件的提供商，这是避免网络效应缺陷的办法，尽量在初期通过补贴把用户聚在一个平台，赢者胜出，这也是解决后面打车司机装若干个终端问题的办法，大家聚在个平台上，平台越大，参与人越多，效果越好，无论是司机还是用户不希望在多个平台之间切换，补贴起到这个作用。但不能很明显地解决问题。

第三，司机的空载率是衡量效率最好的指标，下班的时候还是找不到车，本来有数量控制在那儿。

第四，价格不公平，原有的价格有不同时段不同地段浮动，城市里面做到一个工作，价格透明化，目前价涨多少，只要透明公开就是可以的。

第五是安全问题。装打车软件影响安全吗？增加了多少刮蹭？不装也有刮蹭，装了以后刮蹭的概率增加了多少？城市里面运行的速度是相当慢的。

第六是违约问题。有很多的方式，像淘宝，本身不是软件的问题，而是人的问题，是素质的问题，离得越远，违约的可能越大，在旁边马上就实现，这是可以做到的。

第七是设备问题。手机召车最重大的改变就是利用人们自愿设备更新，在移动交换平台使用手机作为重要的基础设施，我们平均一年两年就自觉换一次手机，这是多快的设备更新速度。相比统一终端设备，手机是召车软件快速发展最重要的原因，因此统一终端管理是对技术创新的扼杀。

3打车软件没扰乱经济秩序

盛杰民北京大学法学院

教授

我是搞竞争法的，搞反不正当竞争和反垄断的，竞争是一个概念，是一个过程，有的时候很难量化，作为竞争学往往是从有没有损害竞争对手、效率是否给消费者带来好处这些角度分析问题的。

打车软件的效率是没问题的，空驶率降低了，甚至于给政府所设想的拼车创造了一定的空间，整体打车难的问题也得到部分的解决，但要把打车市场之前就存在的老问题，像老年人打车难等问题全部靠一个新事物去解决恐怕也很难实现。

那打车软件是否有损害竞争对手的问题呢？打车市场主要存在滴滴、快的和打车平台三个竞争对手。滴滴和快的用的加价手段带有平台经济的特点，快速占领平台，扩大平台，占领市场，吸引注意力，这种方法以后需要改进，把这些钱用在让老年人打车方便一点，注意安全或者建立更互联互通的平台。他们的手段对竞争手段上谈不上不正当竞争。

影响和效率相比，跟消费者的利益相比，正能量大还是负能量大？我觉得还是正能量大，从消费者来说也是欢迎的，老年人打车难的问题，不是滴滴打车和快的出现后才影响的，既构不成垄断，也构不成不正当竞争。所以，滴滴、快的没有扰乱经济秩序，排除竞争对手，损害其他竞争者的出发点和故意。

4要先解决规则的问题

王军中国政法大学

教授

通过对全世界各国出租车电召的研究发现，在最早出现电召的国家和地区，也没有要求建立统一的调度平台，既然出现互联网多头竞争的局面，非要统一起来，是计划经济的思维。这相当于这个比方，以前都用马车，后来有人发明了发动机可以搞汽车了，政府说这是好事情，但是你的发动机必须装到马车上。

在出租车监管上，很多国家也搞了监管改革，趋势还是以监管的方式促进竞争，要求监管还是让人家更充分交流信息，更充分让乘客选择出租车、评价出租车，而不是说扼杀乘客在信息充分基础上自由选择，所以我们的理念还是有问题的，没有贯彻以竞争为原则，监管为辅助的原则。新的打车软件出来之后，对原有的服务市场是造成一定冲击的。老年全体不用这个东西，他在召车的时候，电召或者约车不停，增加一些措施解决，树一个牌暂停运营，显然对老年人不公平的，凭什么我打车就不能打呢？这里就要解决规则的问题，招手优先，碰到招手必须停下来，变成应召违约，在国外可能不会发生，在很多国家巡游类的出租车和电召类的出租车是分两类，巡游只允许巡游，不允许接电话，接电话只允许接电话，不允许在街上拉客人，这样的话就不会出现冲突。

5何宝宏工业和信息化部电信研究院

互联网研究中心主任

不同意数据统一

交通部《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》提出关于研究统一开放出租汽车管理信息数据共享协议的问题。研究制定相关数据共享标准是可以的，但是我不同意数据统一的问题，统一是市场的行为，不同的企业之间数据是不一样的，包括服务质量，这些都是技术标准里面要规定的内容，不是政府文件要规定的内容。关于共享数据的问题，一是电召平台是政府出钱建的，这是属于公共数据共享和开放，那是必须要做到的；而打车软件的数据属于商业性的数据，属于企业的资产，政府只有在安全和特殊监管需要的情况下，才可以要求企业提供。

政府应该提出统一的监管要求和需求，而不是统一要求到一个平台和终端上，规定具体的技术形式和运转方式。什么是统一的召车平台，什么叫车载终端？这种规定即使公布之后也是不可操作的。

6竞争为原则，监管为辅助

张新红

国家信息中心信息化研究部

主任

打车软件对打车行业的冲击，反应的是互联网对传统产业的冲击，这给大家带来不一样的感受，这背后是先进的生产力和落后的生产关系之间矛盾在出租行业的体现。从工业社会向信息社会的转型过程中，这种争斗还得有好多年，五到十年。

在出租车监管上，很多国家也搞了监管改革，趋势还是以监管的方式促进竞争，要求监管还是让人家更充分交流信息，更充分让乘客选择出租车、评价出租车，而不是说扼杀乘客在信息充分基础上自由选择，所以我们理念还是有问题的，没有贯彻“以竞争为原则，监管为辅助”的原则。

7政府不能强行参与

程世东

国家发改委宏观院城市交通研究室

主任

信息共享包括行业主管部门、出租车企业、打车软件各方，应该明确行业主管部门共享什么信息，打车软件企业共享什么信息，出租车企业共享什么信息，在此基础上实现相互的共享，以便于对驾驶员合法性的监管及服务质量的监管。

如果是统一的监管平台，是没问题的，如果是统一的调度平台或者统一车载终端，就有很大的问题，如果那样的话，打车软件没有存在的必要性，相当于政府统一把电召的事情都做了。这种高度制度化就是相当于政府的行政力量干预，对市场机会的垄断，消除了潜在的竞争对手，因此政府监管方式要注意，不能够强行参与。

8政府规制是“次优选择”

高秦伟

中央财经大学法学院

教授

手机软件召车是公众借助手机，装载相应的召车软件，实现提前约车，改变了原有的乘客“路边招车”、驾驶员“扫大街”的运营方式，这不仅为乘客出行带来了方便，也降低了出租车空车率，减少了出租车的运营成本，并在一定程度上减少了汽车尾气排放，缓解了大气污染，受到广大公众的青睐。

召车软件的出现固然有其积极的作用，但是也带来老年人使用不便、出租车驾驶员违反规定擅自加价、议价等问题。

面对上述问题，交通运输部认为应当研究建立统一、开放的出租车服务管理信息系统，通过政府的规制甚至是自己建立统一平台来实现市场的良性运作。但我个人认为，在政府决定介入市场之前，需要对相关的问题予以深入分析。首先，面对所谓的手机召车不公平现象，我们可以分类加以解决。如可以普及手机召车软件，让每个人都能享受高技术给我们带来的福利；而针对老年人，则可以通过志愿者、企业交通台、爱心车队等为其提供相应的服务。其次，出租车驾驶员违反规定擅自加价、议价，挑客的行为，可以通过《城市出租汽车管理办法》第三十一条等有关规定进行处罚，不需要单独制定规范性文件来规制。而对于乘客自愿加价的情形，则应当是市场自我调节的结果，政府的介入有位市场自律的理念；再次，对于飞机场、火车站等客流量大的区域使用手机召车软件造成的市场秩序紊乱的情形，可以为使用召车软件揽客的出租车划定指定区域，统一调度，实现该区域出租车市场的有序性；第四，从目前的情况分析，出租车驾驶员装载相应的召车软件的确可能影响安全，但是这种威胁可以通过技术创新予以排除，比如把软件装载于方向盘上或者通过听觉等方式实现承接客人的行为。

政府作为市场的重要规制主体，对市场的良性运行有着十分重要的作用，但要明确的是，政府规制始终是“次优选择”，必须是在发挥市场的决定性作用的情况下无法解决市场失灵的问题时，才由政府予以规制。这一思路在《行政许可法》中已经有所体现，也为党的十八届三中会全所再次强调。

而此次《征求意见稿》略有不足，例如《征求意见稿》规定“打车软件企业实行市场奖励计划的，应当提前10日与交通运输主管部门沟通，并提前5日向社会公布奖励计划实施标准和时限。”实行哪种奖励计划或者营销方案是经营自主权的范围，交通部门的规定涉嫌侵犯企业的合法权益，规制过度，干预了市场自主经营权。而对于市场中出现的打车软件公司和电召平台的市场博弈问题，政府要做的不是直接介入市场，更不是花大价钱开发政府主导的打车软件，而是要做好居中裁判角色，推动建立健全市场竞争机制。与此同时，打车软件作为新生事物，市场尚未形成一套完整的规制体系，有必要建立软件开发者、打车软件运营商、互联网及智能交通领域专家等共同参与的行业自律组织，通过行业自律的方式探索完善打车软件应用及管理，使更多的人享受到手机召车软件带来的便利。当然，目前我国政府需要在完善自律规范、反垄断法以及行业自我规制方面下功夫，实现聪明的规制（Smart　regulation）。

9让市场起决定性作用

沈岿

北京大学法学院副院长、教授、博士生导师

十八大要求用法治思维和法治方式解决问题，从国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的角度看交通部《通知》有需要改进的方面。

从合法行政的角度讲，对于“营销活动提前10天报备”以及“如不接受统一接入管理的要整改，整改不利的话责令退出出租汽车市场”是法律用语，是义务性和责任性的规定。如果上面没有法律法规规章制度做依据，没有立法确立的法源作为依据，作为规范性的文件出来就规定这些新的义务，是不符合合法行政的要求的。

从合理行政的角度讲，合理行政要求在采取行政管理措施的时候，如果可以由多种方式实现行政目的的话，尽可能采取最小损害当事人权益的一种方式。《通知》中的“统一平台”“统一车载终端”“市场营销活动提前10天报备”等规定应经过谨慎的成本效益分析，对其执法成本、社会成本以及对市场的抑制效果都应该有更详细的分析。《通知》中的“统一平台、统一车载终端市场营销活动提前10天报备”等规定涉及到政府、市场和社会之间的关系。实施纲要强调了经济自由主义的思想，公民法人和其他组织能够自主解决，市场竞争机制能够调解的，行业组织或者中介机构自律能够解决的事项，除了法律另有规定，行政机关不要通过行政关系解决。应该给打车软件这样的新生事物发展多留一些空间，让市场和社会更多起到决定性的作用。